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《國務院關于加快發展旅游業的意見》首次明確“允許旅行社參與政府采購和服務外包”，打破了旅行社不能承接公務活動業務的禁區。此后，上海、北京、廣東、浙江及杭州等省市政府陸續出臺文件，將旅行社納入公務活動定點采購名錄，國家機關、事業單位和社會團體的公務活動可以委托旅行社安排會務、交通、住宿和餐飲等相關事宜。
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禁令雖破，但成效甚微。去年國家旅游局發布《關于促進旅行社業持續健康發展的意見》第一條就是貫徹落實 “允許旅行社參與政府采購和服務外包”規定，要求“為旅行社參與政府采購和服務外包創造條件，消除障礙”。那么，“障礙”究竟在哪里？
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障礙之一首先是傳統觀念作怪。認為“旅游”就是吃喝玩樂，旅行社就是提供這方面的服務，這種觀念根深蒂固。因此，社會上往往把旅行社接待公務、事務活動等同于“公費旅游”。筆者曾聽到某地旅游局長說，當他向地某一位主要領導介紹外地經驗，希望開放旅行社接待公務旅行業務時，某領導立即打斷，“不要說了，我們這里不搞這一套。”
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國際旅游界將旅游分為觀光、娛樂、度假與商務、會展、文教交流等兩大類，前者屬于休閑性旅游，后者屬于事務性旅行。國際組織——“世界旅行旅游理事會”中的“旅行”就是指因從事商務、會展、文教交流等事務性的旅行，與觀光、娛樂和度假等休閑性的旅游相區別。因此，事務性旅行不屬于休閑范疇，不能把事務性旅行的消費列入“休閑消費”之列。
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傳統旅游服務業與現代旅游服務業的重大區別之一，就是前者指觀光、娛樂和度假等休閑性的旅游，后者還包括商務、會展和文教交流等事務性的旅行。我們之所以反對“公費旅游”，是反對用公費去開展觀光、娛樂和度假等休閑性旅游，但并不反對商務、會展、文教科技交流等事務性旅行，反而主張讓旅行社承接公務、商務、會展和文教交流等事務性旅行。這一點已成為國際慣例，例如歐美早有專門以提供商務性、事務性服務的旅行商，美國的運通公司就是最成功的一家。
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看來，消除觀念障礙不僅僅是破除社會上流行的“旅游就是吃喝玩樂”的傳統觀念，而是首先要糾正旅游界把“旅游”與“旅行”混為一談的觀念。筆者建議，在旅游文件、宣傳和統計中，應該區分“旅游”與“旅行”，區分休閑性旅游與事務性旅行，以免混淆兩種不同功能的旅游活動。
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障礙之二是既得利益格局作梗。眾所周知，改革開放后各類外出學習、考察、交流和接待數不勝數，各級國家行政機關、事業單位和國營企業歷來都有專門從事對外聯絡、交流的機構，有的是辦公廳（室），有的是接待辦，有的是外聯辦等等。本部門的對口接待、出訪交流都由專門機構與人員包攬，尤其領導出國、出境活動更有專人全程操辦。這種對外交流、考察運行模式的長處是熟悉對口交流單位的情況，了解相關的業務知識，對方也有專門的對口接待機構，易于開展有效的交流。如果是組織本系統、本行業的下級單位出境考察、參加展覽會等活動，在分攤經費時可以把“組織管理成本”計入其中，主辦者可以把某些“支出”轉嫁給下級參與單位，往往收支相抵還有盈余，成為“小金庫”的財源。同時，由單位專人操辦，對單位領導的習性、脾氣和愛好了如指掌，所有安排可以讓領導滿意。
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事實上，不少部門、單位的外事活動組織機構早已成為不是旅行社的“旅行社”，經營著該系統、該地區的出境旅游業務。顯然，這種與權力相結合的部門、單位操作外出，尤其是出境考察模式已經形成了一種既得、豐盛、無風險的利益。實行由旅行社參與政府采購和服務外包觸動了由來已久的單位組織出境活動的利益格局。而這種利益格局的維護者正是在反對“公費旅游”的口號下抵制旅行社參與政府采購和服務外包。
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障礙之三是現有絕大多數旅行社缺乏提供事務性旅行的服務供給能力。我國的旅行社最先主要負責接待港澳臺同胞和華僑回鄉探親、觀光和考察，后來以接待外國人來華觀光游覽為主，其中雖有組織參觀、考察和交流活動，但一直不是旅行社主流業務，沒有形成以公務、商務為專長的事務性旅行供應商。國、中、青等主要旅行社雖然也注意到開展出境商務和科技文化交流等業務，但事務旅行綜合服務一直沒有做大做強，它們主要招徠、組織民營企業或民間單位的出境考察活動，很少深入到政府機關、國有企事業單位。
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眾所周知，組織接待事務旅行，尤其是出境業務考察、交流，完全不同于出境觀光游覽與休閑度假。其難度不在于安排交通、住宿和餐飲等服務，而主要是會務活動的組織安排，這里涉及到專業知識、對口單位、行業規則、目的地的社會關系和專業翻譯水平等相關事宜，遠不是一般的觀光導游和領隊所能勝任的。目前從事出境旅游的旅行社以招徠接待觀光游覽為主，到達目的地后一切活動由接待社承攬，業務相對簡單。可以說，目前出境旅行社尚未做好大規模、常態性的組織安排各類事務旅行的專業的、社會的和人力的資源準備。從行業主管方面來講，由于事務旅行門類多、涉及面廣、社會關系復雜，在行業規范、服務標準、準入門檻等方面仍是一個空白。
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各級旅游行政管理部門要積極主動地做好宣傳引導和協調溝通工作，解決認識、制度等方面存在的問題，旅行社也要根據政府采購和服務外包、公務差旅和專業會議、展覽等服務要求，積極主動地開展服務和營銷宣傳，認真執行國家有關禁止公款旅游的有關規定，杜絕以“公務旅行”為名從事變相的“公費旅游”。
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上述三個障礙，有觀念方面的，也有社會層面的；有來自行業外的，也有來自行業內的。打破禁令靠政策，沖出禁區靠自己。只有旅游界自身用便捷、低成本和嫻熟的服務去贏得社會的認同、市場的認可，使社會認識到參與政府采購、服務外包、公務差旅和會議展覽服務有利于促使公務活動清明廉潔，有利于節約行政成本、降低經費開支，“事務旅行”這個新業態才有可能得以蓬勃、健康發展。